国家发展改革委原副主任连维良：我国健全失信惩戒制度的成效与提升完善路径探讨
2024-11-192
我国健全失信惩戒制度的成效与提升完善路径探讨
连维良
市场经济首先是信用经济。党的二十大报告提出：“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”随着我国经济社会进入高质量发展新阶段，建立与经济社会发展相适应的更高水平的社会信用体系已成为社会各界共识。守信激励和失信惩戒是社会信用体系运行的关键机制，对于弘扬社会主义核心价值观，构建以信用为基础的新型监管体系，营造公平诚信的市场环境，提高社会治理能力，都发挥着重要的支撑作用。作为有效治理信用缺失问题最直接、最有效的手段，失信惩戒机制的完善提升特别是法制化建设不仅关系到信用主体的价值取向，也是确保机制得以合理、良性、持续运行的重要前提和基础。因此，坚持以法治化为引领，完善失信惩戒制度具有重要的理论与现实意义。党的十八大以来，我国社会信用体系建设成效显著。失信惩戒机制的建立与完善对于提高失信成本、遏制失信问题高发频发、营造公平诚信的市场环境发挥了重要作用。2019年7月，国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）明确提出：“加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。依法依规建立联合惩戒措施清单，动态更新并向社会公开，形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下，社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局。”在多部门共同努力下，“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局逐渐形成。以破解“执行难”为例，最高人民法院与国家发展改革委等60家单位签署文件，推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设，采取11类37个大项150项惩戒措施，实现了让失信被执行人“一处失信、处处受限”的效果。失信惩戒在治理失信行为过程中得到了广泛深入而有效的实践。近年来，在社会信用体系建设部际联席会议制度下，依托全国信用信息共享平台，已开展政务、涉金融、电子商务等重点领域的失信问题专项治理工作，有力惩治突出失信问题，维护了市场正常秩序和人民群众切身利益。自2013年最高人民法院建立失信被执行人名单制度以来，截至2023年4月初，有1144万余人次迫于信用惩戒压力主动履行了义务。财政部加强对政府采购违法失信行为记录的曝光和惩戒，2017年4月至2023年9月，先后公布807条政府采购严重违法失信行为记录，进一步规范了政府采购相关主体行为，维护政府采购市场秩序。失信惩戒机制成为部际联席会议成员单位提升行政监管的强有力工具，为解决行政监管难点问题显示出特有的重大的功能和作用。失信惩戒的实施客观上推动了信用信息归集应用水平快速提升。2015年，全国信用信息共享平台上线运行，不仅囊括了行政许可、行政处罚、限飞限乘、涉金融、涉电力、食药监、能源资源、扶贫等各方面多领域的信息公示，对行业信用、校园诚信等多类信用信息予以广泛归集。随着经营主体诚信意识的不断提高，在“信用中国”网站上查询交易对手信用记录已成为不少经营主体的“必选动作”，对信用信息的现实需求倒逼相关信息记录、畅通传递机制的建立完善，推动信用信息在更大范围内归集共享交换。数据显示，依托全国信用信息共享平台这一“总枢纽”，联通46个部门和所有省（区、市），归集1.6亿经营主体的信用信息超过730亿条。“信用中国”网站作为政府褒扬诚信、惩戒失信的“总窗口”作用持续发挥，实现行政许可、行政处罚信息在7个工作日内上网公示，网站日查询量突破2亿次。总体看，我国对于失信联合惩戒机制的实践探索取得了显著成效，同时国家层面和各地政府持续加快推进法治化进程。截至2022年末，国家层面已有30多部法律、40多部行政法规增加了关于失信惩戒的相关条款，比如《公务员法》规定“被依法列为失信联合惩戒对象的”不得录用为公务员的条款；《个人所得税法》规定“有关部门依法将纳税人、扣缴义务人遵守本法的情况纳入信用信息系统，并实施联合激励或者惩戒”；《市场主体登记管理条例》规定“登记机关应当根据市场主体的信用风险状况实施分级分类监管”。国家发展改革委、人民银行会同有关部门加快推进社会信用立法工作。2022年11月，《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》正式向社会公开征求意见。征求意见稿明确，国家建立和完善守信激励与失信惩戒制度，倡导和褒扬诚实守信，依法对失信行为进行惩戒和约束。国务院社会信用体系建设管理部门应当会同有关地区和部门组织编制全国失信惩戒措施基础清单，定期更新并向社会公布。征求意见稿还特别强调，严重失信主体名单的设列必须以法律、法规为直接依据。设列严重失信主体名单的，中央国家机关和有关地方应当以法律、法规或部门规章形式制定配套的严重失信主体名单管理制度，明确名单的列入标准、移出条件、不利影响、救济途径和相关程序等内容。与此同时，各地积极探索地方信用立法，截至2023年底，全国已有26个地方出台省级社会信用相关地方性法规，16个市出台市级社会信用相关条例，另有10多个省、市已提请审议或列入立法计划。随着我国信用奖惩实践不断深入，相关理论研究持续深化，信用奖惩机制正在有序纳入严格的法治轨道，法理逻辑逐渐清晰。从惩戒对象看，失信惩戒措施的适用对象逐步规范界定。2021年以来，国家发展改革委、中国人民银行会同有关部门每年印发全国失信惩戒措施基础清单，对失信惩戒措施实行清单制管理，将法律、法规和党中央、国务院文件中明确规定的失信联合惩戒措施进行集成化、系统化梳理，构建起系统完备、科学规范、责任清晰、动态更新的清单管理制度体系。《全国失信惩戒措施基础清单（2024年版）》进一步明确了惩戒范畴，严禁擅自扩大惩戒对象范围，切实保护了信用主体合法权益。从惩戒形式看，失信惩戒在“声誉罚”的基础上有效强化了法律的“制裁性”。如，严重失信主体名单既可以作为一种行政事实行为，在不限制生产经营者从业活动的前提下，通过公布信息对失信主体进行披露，也可以是一种行政处罚行为，即限制从业活动等。从惩戒权行使看，失信惩戒的主体和权限逐步明确。《社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》明确，国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当在法定权限内对失信行为主体实施惩戒。失信联合惩戒举措的实施，充分发挥了“一处失信、处处受限”的信用监督、警示、惩戒作用，有效凝聚了政府主导、社会联动的共识与合力。失信联合惩戒的重点聚焦在严重损害人民群众身体健康和生命安全的行为；严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为，拒不履行国防义务、危害国防利益的行为等，通过实施行政性、市场性和行业性等惩戒措施，提高失信成本，加大失信约束力度，逐步构建了跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，使相关主体不敢失信、不能失信、不愿失信、失信后主动修复信用，失信被执行人、逃税骗税、拖欠农民工工资、污染环境等一批长期困扰我国经济社会发展的问题得到有效遏制。2017年，根据中国政府网发布的大数据分析结果，以联合奖惩为关键机制的“加快推进社会信用体系建设”被评为最具网民获得感的十大举措之一。虽然我国的失信惩戒制度在实践和理论层面上取得了积极成效，但在“合规”“合法”“合情”“合理”的相互影响下，一些联合惩戒措施的法律定位、理论定性、如何入法等，也在理论界、法律界和社会界层面形成广泛深入的讨论。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。“一事不再罚”原则是行政处罚的基本原则之一，针对该原则在失信联合惩戒方面的适用与界定问题，社会上进行了十分热烈的讨论。一种观点认为，联合惩戒对失信人进行追加或叠加处罚，没有遵循“过罚相当”标准，侵犯了当事人的人格权利，背离《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则。另一种观点则认为，应当科学分析和准确把握联合惩戒与“一事不再罚”原则内涵的一致性。首先，联合惩戒针对的不是“一事违一法，违一法要多罚”，而是“一事违多法”进而采取的“多事并罚”。例如，某些债务人的故意不还款行为，起初是基于民事法承担民事责任，如果有转移资产嫌疑，可能又会涉及拒不执行判决、裁定罪，甚至构成刑事责任，多种执法互不影响。第二，联合惩戒针对的是“一企多事违多法，多部门联合执法”。例如，某分包项目包工头伪造、虚报农民工工资表，到总包单位领取工资后占为己有，同时未能给农民工足额发放工资。这种情况下，包工头既构成合同诈骗罪，又构成拒不支付劳动报酬罪，实施联合惩戒实际上是多部门联合执法。第三，联合惩戒实际上是对于非法律性处罚的社会性、市场性、普遍性约束手段的联合运用。联合的本质并不是“再罚”，而是社会约束力和社会非优先选择。例如，根据《保障农民工工资支付条例》《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，对依法依规被列入严重失信主体名单的经营主体，评先评优部门实施撤销所获荣誉、在一定时限内取消参加评先评优资格。荣誉、评先评优资格本身是一种正面积极的评价，对此实施限制将有助于树立“守信受益，失信受限”的鲜明导向。第四，联合惩戒针对的是“造成危害外溢的附加处罚”。有些违法行为具有外溢性，需要根据危害外溢程度，依照有关法律进行附加处罚。例如，安全生产事故除对生产经营单位内或与生产经营活动有关的人员、设施设备造成伤亡或损坏外，还会对周边居民及环境污染等造成不良影响，因此对此类严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为实施行政、市场、行业、社会的联动惩戒，有利于维护社会稳定和经济安全。综上，失信联合惩戒实际上并不违反“一事不再罚”原则，但如何在道德约束、行政限制和司法威慑之间找到最大公约数，既可以做到合情合理，又能赋予其明确的“法治刚性”，需要从适用范围、裁量权等方面进行更细化的规范与完善。失信联合惩戒的建立与运行需要正确处理道德与法律的关系。那么，失信行为是否只属于道德问题？是否应该纳入法律惩戒？这是信用建设实践中经常面对的重大问题，也是法律界、理论界十分关心的问题。对此，长期的实践探索和广泛深入的研究探讨日益在更大范围形成共识，即法律与道德相辅相成，二者调整手段和调整范围各异，共同构成了良好社会诚信体系的必备规则。首先，应在“道德失信”中剥离出违法行为。虽然现实中有许多失信行为确属于违背道德的行为，但同时也是违背法律的行为，故不能把失信行为全部归结为道德问题。需要明确的是，联合惩戒针对的是失信行为中的违法部分，失信惩戒处罚的必须是违法行为。第二，对于违背道德的失信行为，社会越来越多的共识是应当惩戒，但必须通过立法跟进予以规范。事实上，法律是维系道德的有效工具，既要考虑道德的非制度性社会规范，又必须考虑道德对联合惩戒法治化进程的渗透。应秉承道德与法律分离的理念，将涉及基本权利的惩戒纳入法律保留范围，在依法推进失信联合惩戒的过程中细化法律对“失信”“联合”“惩戒”等环节的有效控制。在信用体制下，公民或企业发生违约等失信行为，不仅当下会受到惩戒，而且会因为信用记录存在影响到其后续的市场和社会活动。一些质疑者认为，对先前过错已经作出违法认定并给予惩戒后再次评价，会导致相对人丧失对正常生活的可预测性，甚至会损害人的尊严和法的权威，“重复评价”有违法的安定性原则，是一种“既往再咎”。另一种观点则认为，信用本质上是一种社会评价而非处罚，惩戒方式以“负面评价”间接体现，且具有一定的延时性和强大的威慑性，并不违背法的安定性原则。首先需要明确的是，所谓“重复评价”的“评价”是依法进行的，依法进行的“评价”本身就不是“重复”，而是相对独立的一种法律行为，是在明确的法律规范框架下进行的。第二，“重复评价”问题实质上是涉及信用记录的法定可使用期限问题，只要信用记录在法定有限期内，就可以用于信用评价。由此造成的对失信者的负面影响，是有关信用记录的立法所授权的，是失信者由于失信行为纳入信用记录必然要付出的代价，这有利于警示失信者。而降低失信成本，最好的办法是不失信，而不是忧心于可能面临的惩罚或抱怨信用评价，这将会对法律权威造成减损。第三，失信主体必须承担因失信行为所引发的法律责任，这也是我国法律、法规所坚持的原则。事实上，我国法律中存在大量事后评价或再评价的规范，如《行政机关公务员处分条例》第十七条规定，公务员被处以刑罚后还要受到开除处分；又如，《食品安全法》第一百三十五条第二款规定，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的终身不得从事食品安全经营行业，等等。近几年，在推进信用法治化进程中，“一处失信，处处受限”的边界问题引起了社会各界的广泛研究和讨论。一种意见认为，当前失信联合惩戒“责任联结”的构成要件相对单一，而且存在甄别机制欠缺、异化风险高等突出问题。由于缺少对失信事件相互关联的内在合理性论证和主观价值判断的影响，往往会出现责任不当联结的现象。例如，2016年《广州日报》一则“的哥信用差贷款入户难”的新闻引发了争议。另一种意见认为，失信主体未能按照既定要求履约，通过承担连带责任，可以对失信主体造成一定的心理威慑，督促其尽快完成履约。而且有些领域违法现象较多且屡禁不止，执法成本较高，通过连带责任确实能够在一定程度上改善法律实施的效果，减少违法现象发生。从声誉法角度来看，西方学者早在20世纪80年代就提出声誉（信用）具有“隐形激励”机制的特点，行为主体为了维护长期稳定的合作而倾向于放弃短期利益。从经济学的角度来看，防止失信的重要机制就是设计针对失信的综合惩罚机制。国外对于信用信息在法律规范范围内共享并实施失信惩戒的应用和研究较早，大多建立了比较完善和严格的失信惩戒制度，其在设计失信惩戒制度时，都遵循一个基本原则，失信的预期成本要大于收益，反之守信的预期收益要大于成本，这对于稳定社会信用关系发挥了重要作用。如，在美国，《公平信用报告法》中规定信用信息的适用范围是消费者申请贷款、就业等。当信用信息连同信用评分一同传送到金融机构或商业企业等审核者手中时，被审核者的房屋租赁、信用卡申请、手机卡办理、保险购买、贷款申请等涵盖日常生活的方方面面都会受到影响，对失信严重的还会根据对应法律进行量刑。在德国，主要有《商法典》《特定企业与企业集团账目公布法》《破产条例》《民事诉讼条例》等法律强制信息公开，信用信息的采集和使用主要用于控制金融风险、防止欺诈和诈骗，以及治理火车、地铁等公共交通逃票行为，通过信用评分影响个人信贷、办理信用卡、租房购房、签约入网、找工作等一系列经济社会活动。通过征信机构SCHUFA信用评分较低的居民，不仅被限制贷款买房，在经营中也很难找到合作伙伴。韩国《民事执行法》明确了对失信者实施的制裁措施，包括财产明示制度、拘留制度、债务不履行者名单制度、损害赔偿制度、财产照会制度及刑事惩戒机制，实行对物执行与对人执行相结合的惩戒措施，既规定有对物性的执行威慑措施，如债务人财产明示程序中的罚款、非金钱债权执行威慑程序中的赔偿损失，还规定有对人的执行威慑措施，如债务人财产明示程序中的拘留、不履行债务者名簿制度中的名簿登载等。因此，在韩国惩治“老赖”会采取公布名单、税务调查、强制扣押财产等方式。结合国内外经验，进一步从理论依据看，失信联合惩戒“责任联结”可以认为是通过扩大司法活动执行范围来规制被执行人的恶意失信行为。但需要明确的是，“责任联结”的范围是有限的，不是无限的，且实施过程必须依法依规进行，而非随意主观判定，联合惩戒备忘录跨部门签约也充分说明了责任联结的规范性和法理性。为有效发挥“责任联结”的威慑作用，有必要从适用标准、适用范围、适用程序等方面对“责任联结”进一步权衡与重构，避免失信联合惩戒措施与失信主体间的“不当联结”，以更加严谨的法治框架来解决社会关切。以法治化为引领，完善失信惩戒制度势在必行，以实现精准惩戒、有效惩戒和权利平衡的目标，从而更好推动形成崇尚诚信、践行诚信的社会氛围。一是加强失信惩戒的法理研究和立法规范。党的二十大报告提出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”社会主义市场经济本质上是法治经济。完善失信惩戒机制，需要不断强化法理研究，坚持立法先行，明确严格的立法、执法程序，以防道德评价的抽象性、不确定性稀释了法律的权威性和严谨性，这也符合理性法治社会的要求。此外，我国在失信联合惩戒领域的丰富实践也为相关法理研究奠定了良好的基础。应逐步完善失信惩戒理论体系，进一步厘清失信惩戒制度的内涵和外延，用科学、系统的法理框架来着力解决法律性质不明等突出问题。同时，要结合我国实际，注意吸收借鉴国际上对于失信惩戒方面的法制规范与治理逻辑，以更明晰的法理依据支撑失信惩戒制度的有序运行。二是提升失信惩戒的立法层级。从国家和地方层面实际情况看，关于失信惩戒的规定多以部门规章或规范性文件的形式体现，缺少高位阶的规范性、统一性专门立法。随着失信惩戒机制的不断完善，相对较低层级的立法已经不能满足当前对失信行为法律性质与后果的界定，需要在成熟的实践基础上，提升失信惩戒的立法层级，依据我国国情建立具有前瞻性和系统性的具体规范，为我国规范社会信用信息和构建社会信用体系提供足够的法治保障，并且与地方立法、部门规章共同形成科学系统和衔接有序的政府专项信用法规规章体系。三是强化高失信成本的威慑力。提高失信成本是治理失信的关键，也是信用立法需要遵循的基本要义。我国市场中发生的多数失信违约行为都是在收益与成本之间博弈的结果，根源就在于“三高三低”，即失信收益高、失信成本低；守信成本高、守信收益低；维权成本高、维权收益低。完善失信惩戒制度，必须建立“失信收益远低于失信成本”的基本预期和刚性秩序。通过一系列行政干预手段和市场发现机制，充分发挥出“失信行为越严重失信成本越高”的正相关反馈效应，不断增加失信成本，让失信的“强负面效应”嵌入市场经济的各个环节，既让诚信者获得溢价，也要让失信者付出沉重代价。四是完善失信惩戒救济机制。针对由于自然灾害等不可抗力因素造成的失信行为，且失信行为轻微偶发，并能主动减轻或消除社会危害后果的主体实施宽限期、不纳入公共信用评价、不作为失信惩戒依据等化解信用风险措施，有助于保障经营主体信用权益。强化失信惩戒救济机制的顶层设计，应坚持宽严相济、包容审慎的原则，进一步明确界定豁免条件、豁免措施、实施期限等，引导和帮助企业及时纠正和修复信用缺失，助力企业最大限度减轻因非主观故意或不可抗力因素造成的损失，增强对企业信用关爱，帮助企业渡过难关。五是加快对实践成果的提炼与运用。从失信惩戒的规范认定到设立经营主体信用“黑名单”，再到跨行业、跨领域、跨部门联合惩戒，我国对失信主体的依法依规惩治已经进行了诸多有效探索。与此同时，国家持续加强对地方信用立法工作的指导，主动创造条件，鼓励支持地方积极探索、先行先试，很多地方根据实际做了制度衔接与安排。及时提炼运用信用建设法治化过程中的有益探索，将对回应和解决有关社会信用体系建设法律争议问题发挥重要作用。下阶段，应结合我国基本国情、立法习惯和立法背景，充分汲取实践经验，弥补现有争议和不足，最终实现社会治理和经济治理的效益双收。六是鼓励基层对共识程度高的失信惩戒措施有条件有秩序地开展试点。以试点形式推进局部实践，着力破解失信惩戒中的堵点难点问题，进一步探索明晰惩戒职权范围、惩戒措施、惩戒程序等。及时分析总结实施过程中的成效与不足，形成一批可复制推广的试点经验，发挥好试点支撑全局的有效作用，不断优化失信惩戒制度体系，提升失信惩戒工作法治化、科学化水平。鼓励开拓创新，基于合法性与最佳性平衡立场，推动更具中国特色的失信惩戒制度设计日趋完善。
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责编：张安琪
审核: 薛艳辉
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